El 10 de Diciembre de 2013 vencieron los mandatos otorgados a los Defensores del Pueblo Adjuntos, designados en el año 2004 por el anterior titular del organismo (que renunció en 2009), y cuyos mandatos fueron extendidos por la Comisión Bicameral del Congreso en 2009. Es así que la Defensoría del Pueblo de la Nación, acéfala desde 2009, ha pasado ahora a quedar sin funcionario alguno con competencia para conducir el organismo en el cumplimiento de su misión, situación que consideramos extremadamente preocupante..
En este contexto el Congreso de la Nación debe llevar a cabo el proceso dispuesto por la Constitución Nacional tendiente a nombrar al nuevo/a titular de esta importante entidad cuya misión fundamental es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución Nacionalla Administración Publica
Es por ello que el/la Defensor /a del Pueblo de la Nación debe ser una persona ampliamente comprometida con el Estado de Derecho y la vigencia de los derechos fundamentales; y gozar de una amplia legitimidad para que su capacidad de acción se expanda y fortalezca, sobre todo en pos de la defensa de las personas más desaventajadas de nuestra sociedad.
En tal sentido, los/as abajo firmantes consideramos esencial, por un lado, el establecimiento de criterios básicos que deba cumplir los/as potenciales aspirantes a los cargos antes mencionados; y, por otro, que se asegure un procedimiento de selección transparente y con una amplia y efectiva participación de toda la sociedad.
- Sobre el rol de la Defensoría del Pueblo
A la Defensoría del Pueblo le asignaron básicamente dos funciones: a) la defensa y protección de los derechos de las personas ante actos u omisiones de la administración pública; y b) el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. Sin embargo, esta caracterización de la Defensoría del Pueblo sería equivocadamente limitada: omite su dimensión más procedimental y humana consistente en la idea y la aspiración de crear un organismo capaz de ser receptivo y acompañar las necesidades de los/as habitantes. La Defensoría del Pueblo viene entonces a generar nuevos canales ciudadanos, capaces deponer fin a la falta de comunicación directa entre administrado y administración[2], y de suplir las deficiencias existentes en el engranaje institucional, para que los mecanismos tradicionales de control lleguen efectivamente a todos/as los/as habitantes[3]. En materia de promoción y protección de derechos humanos, el rol que desempeña la Defensoría del Pueblo es fundamental. En ese sentido, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993 señaló la eficacia de las instituciones nacionales de derechos humanos en lo que respecta a su capacidad para asesorar a las autoridades nacionales y en la reparación de las violaciones de los derechos humanos, la divulgación de información y la educación en materia de derechos humanos[4]. A su vez, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales señaló que las instituciones nacionales desempeñan un papel que puede ser decisivo en la promoción y la garantía de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos[5].
En un intento por crear un organismo fuerte y capaz de atender las necesidades de la población, se le asignó a la Defensoría del Pueblo una amplia competencia, al prever expresamente la protección de los “derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes”, y un gran universo de organismos sujetos a su control (explicitado en la decisión de utilizar el calificativo “públicas” en lugar de “estatales”), así como una legitimación procesal amplia (que se hace inteligible a partir de la decisión de no circunscribirla de manera explícita). A su vez, se procuró blindar a quien ostentara el cargo de inmunidad, para que no tuviera que temer las represalias de ningún sector, especialmente de quienes debe controlar en el marco de sus investigaciones y actuaciones. En línea con esta visión acerca de la necesidad de que la DPN estuviera blindada de presiones se acordó que sería un órgano independiente que funcionaría con autonomía funcional dentro del ámbito del Congreso de la Nación. De ello se sigue claramente que si bien el Congreso incide en la elección del Defensor del Pueblo, no tiene potestades para entrometerse en la gestión del organismo, sus líneas de trabajo o las investigaciones que lleva adelante[6].
En consecuencia, para que pueda llevar a cabo las amplias facultades que le fueron asignadas para el cumplimiento de su ambiciosa misión institucional, es fundamental que la persona elegida para encabezar el organismo cumpla con determinadas condiciones -que a continuación identificaremos- que le permitan un ejercicio adecuado de su función. Es por ello que, tal como desarrollaremos, consideramos fundamental recalcar la necesidad de que se adopten procesos participativos de los que surjan criterios públicos con miras a la elección del Defensor del Pueblo.
- Requisitos que deben cumplir los/as candidatos/as a
El Congreso de la Nación es el órgano que debe elegir al/la próximo/a Defensor/a del Pueblo. De acuerdo con el artículo 4 de la ley 24.248, para ser Defensor/a del Pueblo sólo se exigen dos requisitos: tener como mínimo 30 años de edad y ser argentino/a nativo o por opción.
Por lo expuesto anteriormente, los/as abajo firmantes creemos que resulta vital considerar requisitos adicionales implícitos que permitan garantizar la necesaria capacidad personal e idoneidad moral que debe evidenciar quien ocupe un cargo de tanta relevancia. Ellos son: i) Idoneidad ética o moral; ii) Independencia de criterio; y iii) Proactividad en la defensa de los derechos y en el control público, lo que requiere probada capacidad de gestión y experiencia de trabajo.
i) Idoneidad ética o moral
Este requisito, que conforme al artículo 16 de la Constitución Nacional es exigible a cualquier funcionario público, adquiere una importancia fundamental para acceder a una institución cuya función es marcar ilegalidades y abusos de la administración pública, sugerir propuestas e intervenir en discusiones acerca del diseño, formulación e implementación de políticas públicas desde una perspectiva de derechos.
A su vez, en este caso particular, el requisito de idoneidad moral para acceder a la Defensoría del Pueblo implica que la persona debe contar con un reconocido compromiso con los derechos humanos. Este requisito se encuentra fortalecido por las prescripciones del artículo 36 de la Constitución Nacional el cual, interpretado armónicamente con la obligación genérica del artículo 16 de la Carta Magna
Este punto adquiere una trascendencia aun mayor cuando se tiene en cuenta la falta de potestades sancionatorias de la Defensoría del Pueblo, cuyo diseño adoptó un modelo de “influencia”, en consonancia con la mayoría de sus homólogas en Latinoamérica, más dirigido a la creación de consensos e incluso persuasión. Para que el sistema de “condenas morales” previsto (difusión de irregularidades detectadas y recomendaciones para solucionarlas) funcione como una herramienta de persuasión e incidencia efectiva, es clave que quien ocupe el cargo de Defensor del Pueblo tenga autoridad moral para formularlas.
ii) Independencia de criterio
. Si bien creemos que el/la Defensor/a del Pueblo es un/a funcionario/a que toma decisiones de fuerte contenido político sin poder circunscribirse a consideraciones meramente técnicas, es necesario que los/as candidatos/as puedan asegurar independencia de criterio al evaluar las situaciones en las que debe intervenir, esto es, independencia respecto de la influencia del poder gubernamental y de los grupos de interés. En este sentido, la eventual vinculación político-partidaria del/la candidato/a no debería ser la razón principal para su designación.
Al tratarse de un órgano unipersonal, la legitimidad de la Defensoría del Pueblo dependerá en buena medida del prestigio y falta de cuestionamiento de la que pueda ser objeto su titular.
iii) Proactividad en la defensa de los derechos y en el control público. Capacidad de gestión y experiencia de trabajo
En tercer lugar, el/la Defensor/a debe ostentar ciertas capacidades básicas en materia de gestión y experiencia de trabajo en las problemáticas propias de intervención de esta institución que le permitan ser especialmente proactiva en la defensa de los derechos y en el control público.
Esto implica, por ejemplo, que el/la titular de la Defensoría deba elaborar un plan de trabajo al inicio de su gestión —con objetivos, prioridades, alianzas estratégicas—, y estar en condiciones de revisarlo y readecuarlo de acuerdo con las necesidades de la coyuntura.
En la elaboración de una agenda de trabajo, el/la Defensor /a debe interiorizarse y tomar en cuenta las principales necesidades y urgencias de la sociedad. Para esto debe contar con un acabado conocimiento de la situación de los derechos humanos en todo el territorio nacional, prestando especial atención a los principales desafíos y obstáculos para su vigencia en cada una de las provincias del país. De igual forma, el/la próximo/a Defensor/a del Pueblo debe ser un activo promotor del diálogo con la sociedad civil, por un lado, y con otros organismos públicos, por el otro.
En otros países de Latinoamérica la titularidad del/la Defensor/a ha recaído sobre personas de reconocida trayectoria en la práctica pública en la defensa de los derechos humanos y el medio ambiente, o los intereses de los consumidores[7]. En estos casos, la experiencia ha demostrado que la legitimidad de la Defensoría para llevar adelante acciones en pos de la protección y promoción de los derechos humanos resulta ostensiblemente mayor y, consecuentemente, su trabajo es valorado y sirve de guía para aquellas personas comprometidas en la solución de las temáticas sociales más acuciantes (organizaciones sociales, grupos de afectados, ONG, académicos, etc.).
- El procedimiento de selección del/la Defensor/
El otro aspecto que resulta fundamental para lograr una Defensoría del Pueblo con una fuerte legitimidad de origen, es el relativo a la transparencia y participación de la ciudadanía en el procedimiento de selección.
Como se ha dicho, el trabajo cotidiano de las defensorías del pueblo radica en fijar los límites e indicar el rumbo de las políticas públicas. También en sopesar las dificultades y obstáculos que enfrentan los sectores más vulnerables para hacer oír su voz en el debate público, ante afectaciones por parte del Estado u otros actores que gestionen asuntos públicos.
La importancia de esta labor exige que la elección de sus autoridades sea el resultado de un riguroso proceso de selección que refleje esta centralidad. Esto no ocurre cuando la designación es llevada adelante a puertas cerradas y sin participación de la ciudadanía. En este proceso, el análisis exhaustivo de los antecedentes y la experiencia previa de los candidatos, la definición de objetivos y la efectiva participación de la ciudadanía devienen fundamentales. Así, la legitimidad de quien ocupe el cargo de Defensor/a del Pueblo dependerá de la realización deprocedimientos de designación claros, abiertos y participativos, que excluyan, por ejemplo, los acuerdos políticos partidarios como principal lógica de selección.
En la actualidad, esta transparencia y participación no se encuentra garantizada normativamente. La Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo establece que es una comisión integrada por 7 Diputados y 7 Senadores la cual debe proponer, por mayoría simple, entre una y tres candidatas/os a las Cámaras, las que luego eligen por el voto de dos tercios de sus miembros a uno de los candidatos propuestos.
De no complementarse el proceso de elección previsto por la ley con un mecanismo participativo como el que se requiere podría minar la capacidad del organismo para cumplir con los fines que le asigna la Constitución Nacional; particularmente la capacidad de impulsar acciones eficaces por parte de la Defensoría del Pueblo podría sería limitada si la/el titular es designado a partir de criterios basados exclusivamente en los acuerdos a los que puedan arribar representantes político-partidarios sin atender los objetivos propios del organismo, sus necesidades, y el perfil requerido para satisfacer necesidades y cumplir metas.
Este riego se ve aumentado, en tanto no existan instancias que prevean aspectos esenciales de este procedimiento tales como la publicidad de los antecedentes de los candidatos, la forma y personas habilitadas para proponer candidatos/as, los mecanismos habilitados para adherir o impugnar a los/as postulantes, los plazos en que esto debe producirse, la realización de audiencias públicas, entre otros aspectos.
Sin duda, la opacidad en la designación de los/as Defensores/as del Pueblo atenta contra su legitimidad y limita los márgenes de acción para llevar adelante la labor.
En este sentido, los Principios de París[8], adoptados por la Asamblea General de las Naciones unidas por resolución 48/134 del 20 de Diciembre de 1993, han resaltado las características esenciales que deben tener los procesos de designación de los/as titulares de las instituciones nacionales de derechos humanos, al destacar que:
“B.1. La composición de la institución nacional y el nombramiento de sus miembros, por vía de elección o de otro modo, deberán ajustarse a un procedimiento que ofrezca todas las garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos, en particular mediante facultades que permitan lograr la cooperación eficaz o la participación de los representantes de:
Ø las organizaciones no gubernamentales competentes en la esfera de los derechos humanos y la lucha contra la discriminación racial, los sindicatos, las organizaciones socioprofesionales interesadas, en particular juristas, médicos, periodistas y personalidades científicas;
Ø las corrientes de pensamiento filosófico y religioso;
Ø los universitarios y especialistas calificados;
Ø el Parlamento;
Ø las administracion es (de incluirse, los representantes de las administracion es sólo participarán en los debates a título consultivo)”.
Sin perjuicio de la necesidad de promover reformas en las leyes 24.284 y 24.379 para ajustar sus disposiciones a la Constitución Nacional y Principios internacionales, existen una serie de prácticas que pueden y deben ser implementadas para que el proceso de selección de el/la próximo/a Defensor/a del Pueblo ofrezca garantías mínimas, evite minar la legitimidad de la persona elegida, y la capacidad de acción de la Defensoría del Pueblo en el futuro. Entre ellas, se destacan:
· Definición detallada del perfil deseado
Como en cualquier proceso deliberativo, el primer paso debería siempre ser definir el objetivo que se pretende conseguir mediante el debate. En este caso, es fundamental que la Comisión Bicameral inicialmente defina el tipo de formación, experiencia profesional, habilidades y cualidades éticas y de trabajo que deberían satisfacer las/os candidatas/os. Este no es un mero tecnicismo, sino una manera de ordenar el debate, y facilitar la tarea de consensuar candidatos en base a razones públicas.
· Publicidad y difusión de antecedentes
La publicidad de las postulaciones presentadas, así como la amplia difusión de los antecedentes, declaraciones juradas patrimoniales y hojas de vida de los candidatos es un requisito básico de transparencia, y un pre/requisito para la efectiva implementación de instancias de participación útiles.
· Impugnaciones y avales:
Es importante que se fije un proceso para que cualquier persona pueda aportar argumentos al debate. Para ello es fundamental el establecimiento de plazos razonables para presentarlas, la existencia de criterios claros para adoptar decisiones sobre su procedencia (motivos, causales y razones de admisión o rechazo) y la difusión de dichas decisiones.
· Audiencias Públicas, abiertas y participativas:
La realización de audiencias públicas con participación de la ciudadanía, instituciones gubernamentales y no gubernamentales involucradas en la labor del/la Defensor /a, en el marco de la Comisión Bicameralla Defensoría del Pueblo, previamente a la elección, expongan, discutan y finalmente consensúen las principales líneas de trabajo con los grupos afectados, con las personas mas necesitadas, en el marco de una audiencia pública. Esta generaría un vínculo entre el/la Defensor /a y la ciudadanía que, utilizado apropiadamente, puede fortalecer su capacidad de acción.
· Publicación de un documento de evaluación de la idoneidad de los distintos postulados
Concluida la Audiencia Pública, es importante que los integrantes de la Comisión Bicameral hagan públicas sus apreciaciones sobre el desempeño de las personas propuestas, y por qué deberían o no deberían ser elevadas sus candidaturas para ser tratadas por las Cámaras del Congreso. Esta es una etapa de rendición de cuentas a la ciudadanía en su rol como representantes del pueblo que definen -en gran medida- quién será el Defensor del Pueblo. A su vez, es un importante insumo para fortalecer las instancias de debate en las Cámaras.
Como corolario, la garantía de un procedimiento transparente resulta complementaria de la obligación del/la candidato/a elegido/a de legitimar su trabajo a través de una constante y efectiva rendición de cuentas sobre su gestión. Así, se necesita contar con mecanismos e indicadores adecuados que, paralelamente a los informes de gestión (anuales) que la institución debe remitir al Congreso, permitan evaluar la eficacia del trabajo del/la Defensor /a sobre bases sólidas.
- Conclusión
La escasa información y debate sobre el perfil que debería satisfacer un Defensor del Pueblo, junto a la ausencia de criterios claros respecto de los requisitos mínimos que deberían satisfacer los/as candidatas/os y las condiciones que se valorarán especialmente en ellos, establecen un panorama desalentador en cuanto a las razones que guiarán el proceso de elección, que incide en forma directa en el perfil y la labor del Defensor/a del Pueblo.
Los aportes propuestos apuntan a evitar esta situación, y resultan un llamado a todos los sectores político-partidarios con representación legislativa para promover la exigencia de determinadas cualidades imprescindibles para el cargo en cuestión, así como la realización de un procedimiento de selección público, transparente y participativo que permita garantizar estándares mínimos a tener en cuenta en ocasión de cubrir la vacante para la Defensoría del Pueblo de la Nación.
[1] El presente documento recoge uno similar realizado en el marco de una campaña implementada en oportunidad de la generación de la anterior vacancia en el organismo, con miras a procurar se garanticen estándares mínimos de publicidad, transparencia y participación ciudadana en el proceso de designación de un/a nuevo/a Defensor del Pueblo de la Nación, y que los/as candidatos/as que surjan del mismo satisfagan condiciones necesarias de idoneidad ética y moral, independencia de criterio, y proactividad en la defensa de los derechos y el control público. Sin embargo, a pesar de dichos esfuerzos, la designación finalmente no se produjo y el cargo quedó vacante.
[2] Palabras del Convencional Constituyente Díaz Araujo. Ver pg 60 y 61 de la versióntaquigráfica del debate en http://bit.ly/1delfX1
[3] Palabras del Convencional Constituyente Eduardo Menem. Ver pg 71 de la versión taquigráfica del debate en http://bit.ly/1delfX1
[4] Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena 14 a 25 de junio de 1993. Declaración y Programa de Acción de Viena. A/CONF.157/23 12 de julio de 1993. Párr. 36.
[5] Comité de Derechos Económicos, Socieales y Culturales, Observación general Nº 10 La función de las instituciones nacionales de derechos humanos en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales. 19º período de sesiones (1998) E/1999/22.
[6] Sin perjuicio de que la Ley 24.284 dispone la necesidad de que la Defensoría del Pueblo presente un informe anual ante el Congreso
[7] Ver, por ejemplo, los casos del/la Defensor /a del Pueblo de Colombia y Perú.
[8] Principios relativos a las “buenas prácticas” que deben observar las instituciones nacionales de derechos humanos en su accionar, entre las que se encuentran el/la Defensor /a del Pueblo de la Nación. . Disponibles en http://bit.ly/15GBbsg
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